这就是目前登州的官吏结构。官少吏多，层层分包，既不高效，也不严密。官与吏的矛盾突出。
一方面是高福利的官员，崇尚清谈，不通实务。许多官员都是外地来任职的书生，除了读书，不会做事，即便想干事，也是两眼一抹黑，事情办成夹生饭；公吏们长期在当地，熟门熟路，稍微一出手，问题就解决，获得大家赞赏。官员干脆就都委托给公吏们去做了，自己落得清闲。
一方面是精通政务的吏人缺乏考评晋升等有效的激励政策，出职入仕的机会较少，所任事务繁重，待遇微薄，一有过犯责罚也较重，使为吏者难以自尊自爱，往往利用机会营私舞弊。
“为民之害者，莫大于公人无赖不逞之徒，散出乡村，乘威怙势，恐喝良善。小邀酒食，大索货财，秋取稻禾、夏求丝麦，稍不如意，鞭絷随之，民之畏怖，甚于盗贼……”
这段对吏人的描述可谓是生动形象。
晁盖想要登州进行的改革，如果不从头到位进行一次大变动，是没有效果的，因为宋朝官府这种官、吏权责失衡的行政模式，从根子上就烂了。
晁盖决定采取“打上，规中，疏下”的策略。
打上，就是对官员阶层严厉打击，露头就打，严厉震慑。
规中，就是要将各项政务，重新梳理规范，约束公吏的同时，给他们新的升迁渠道。
疏下，就是对那些直接面对百姓的行走们，进行收编疏导，给他们一条新的活路。
在这种总体思路之下，晁盖参照现代行政格局，改革如下：
在州府一级，主官为知州，负责全面事务。一文一武辅助。文官为通判，武官为都监。
下设十二曹
考功曹：负责官吏登记、调动。
助民曹：负责户籍统计、抚恤。
强农曹：负责农业推广，粮食征收。
审判曹：负责审判州城和各县上报案件。
治安曹：负责维持城内巡防治安，侦破案件。
营商曹：负责辖区内各种商铺、行会规范。
工业曹：负责工厂建设。
路桥曹：负责道路和桥梁铺设。
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